营商·律智|建筑工程“两证”在优化营商环境中的法治作用
编者按
营商环境是重要软实力和核心竞争力。优化营商环境对于广州这座千年商都来说，既是对历史文化的传承发展，也是适应经济全球化发展，实现老城市新活力、“四个出新出彩”的必然选择。律师作为全面依法治国的重要力量，应充分发挥法律人的专业优势，为优化营商环境，特别是法治化环境建言献策，发出专业性的声音。
近期，广州律协微信公众号推出“营商·律智”专栏，陆续发布广州市优化营商环境专业律师智库成员及其他广州律师编写的系列专业文章，以独特的视角和专业的观点，分析研判营商环境的发展现状，并围绕如何做好营商环境立法工作、真正提高企业的体验感和获得感等话题展开讨论，为打造市场化、法治化、国际化营商环境新高地赋能。
在世界银行于2019年10月23日发布的《2020年全球营商环境报告》中，中国“办理建筑许可”指标在全球的排名位数从2018年第121位上升至第33位，名次上升了88位。排名大幅上升更是创下了世界银行测评历史上单一指标年度最大升幅纪录。作为衡量城市营商环境综合考量的一个重要指标，“办理建筑许可”指标包括从土地取得后到项目竣工验收及不动产登记之间全流程的企业与政府互动的环节、时间、成本和质量控制指数，是世界银行营商环境考察指标体系中涉及部门最多、办理环节复杂、时间跨度长、质量要求高的一项测评指标，被业内公认为是最复杂的指标。
而建设单位按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定申请办理建设工程规划许可证以及按照《中华人民共和国建筑法》第七条的规定申请领取建筑工程施工许可证（以下简称“两证”）更是“办理建筑许可”不可或缺、最为重要的环节。正所谓工程未动、“两证”先行，办理“两证”许可指标也成为了衡量城市营商环境综合考量的重要指标。下文笔者结合亲办的由最高人民法院提审的再审申请人清远市美雅建筑工程有限公司（以下简称美雅公司）与被申请人清远市长利兴旅游服务有限公司（以下简称长利兴公司）及原审第三人广东清远农村商业银行股份有限公司（以下简称清远农商行）建设工程施工合同纠纷一案【案号：（2019）最高法民再57号，下称本案】，谈谈建筑工程“两证”在优化营商环境中的法治作用。
建设工程规划许可证&建筑工程施工许可证
认可“两证”作用，打造有序营商环境本案建设工程施工合同金额人民币3.6346亿元，清远农商行贷款金额2.1872亿元，历经一审、二审、发回重审、再次一审和再次二审、提审及再审。笔者代理该案在广东省高级人民法院的二审及在最高人民法院的再审程序，均取得胜诉的有利结果。
本案中，长利兴公司作为开发商为从清远农商行取得贷款而将其所有的“清远沁园”项目抵押给银行，但作为承包商的美雅公司同样主张基于建设工程款而对“清远沁园”项目拍卖价款享有优先受偿权，两个法律关系和两项权能发生交叉，各个民事主体之间又存在不止一次交易和不止一种法律关系，互相交错和冲突，应该如何查明事实和适用法律，建设工程施工合同关系与贷款合同关系发生交叉时如何厘清、平衡和处置不同主体间的权利义务关系。这也是为何该案被广东省高级人民法院发回重审以及被最高人民法院提审、再审的重要原因。
美雅公司主张长利兴公司通过清远农商行划付至美雅公司的11626.7万元款项并非案涉工程款，而是双方之间另行约定的与案涉工程款性质相异的走账款，并且该款项转入美雅公司账户当日，美雅公司即按照长利兴公司的指示，将款项转付案外人，美雅公司实际并未收到工程款。首先，在2010年3月3日之前，长利兴公司通过清远农商行转给美雅公司5041.7万元，此时美雅公司根本没有进场施工，长利兴公司无须支付工程款给美雅公司。其次，在2010年9月6日至2011年9月1日期间，长利兴公司已经向美雅公司按施工进度支付了相应工程款，在此期间，美雅公司按照长利兴公司指示将清远农商行转给美雅公司的6585万元转出，美雅公司无过错。再次，在每次划付款项时，清远农商行仅凭长利兴公司的单方申请，根本没有向美雅公司、监理单位核实建设工程施工合同的履行情况就直接放款，甚至在开始施工前就放贷了约三分之一的工程款。
针对美雅公司这一主张，笔者以建设工程规划许可证和工程施工许可证的重要证明作用为依据，主张案涉工程已经取得相关主管部门的批准且工程已经实际启动，清远农商行向长利兴公司发放项目工程贷款以及根据长利兴公司请求将贷款专用账户中的款项转给美雅公司的整个操作流程完全合法合规，不存在任何过错，案涉相关款项是以支付案涉工程款的性质进入美雅公司账户的，货币占有即所有，美雅公司的工程款已经得到足额支付。
根据长利兴公司提交给清远农商行的《建筑工程施工许可证》、《工程进度表》、《关于清远沁园命名的批复》以及《委托监理合同》，可知案涉工程于2009年6月25日已经取得清远市地名委员会的命名批复、施工队于2009年7月18日已经进场开始施工、2009年8月16日监理工作已经开始实施、2010年2月5日已经取得《建筑工程施工许可证》，这些材料均足以证明案涉工程已经实际启动且已经取得相关主管部门的批准。在此种情况下，清远农商行才同意长利兴公司的请款请求，将长利兴公司监管账户内的款项支付到美雅公司账户，此过程丝毫不存在过错。
笔者接受客户委托后，深入调查案件事实和研判相关法律规定，全面审查贷款合同的制度设计和贷款发放流程、银行对建设工程施工合同及建设工程规划许可证和工程施工许可证等相关施工许可文件的审查、工程进度的跟踪、建设工程款特别账户的监管、发包人与承包人之间关联交易的厘清，成功区分了建设工程款的支付行为、银行贷款的发放划拨行为、承包商与开发商的借贷/走帐行为以及各个民事行为所产生的不同法律后果及其发生交叉时的相互影响，并在此基础上提出有利的非常具有针对性的抗辩。最终获得了最高人民法院的裁判支持，取得了完全胜诉的结果。
最高人民法院提审该案并作出最终再审裁判认可“两证”重要证明作用是对同类型案件的有效指引，厘清了案件审查的清晰思路、统一了裁判标准和尺度，无疑对之后同类案件的裁判具有重要的指导意义，对助力打造良好有序的建设工程领域营商环境具有重要的法治作用。
本案荣登《商法》China Business Law Journal“2019年度杰出交易”榜单
“两证”是国家加强对建筑活动的监督管理、维护建筑市场秩序以及保证建筑工程质量和安全的重要手段，其在建筑工程领域具有非常重要的法律意义，对建筑工程营商环境具有极其重要的法治作用。建筑施工单位在工程实际开工前必须依法取得“两证”许可，“两证”事关施工单位是否符合各种施工条件、是否取得相关主管部门的批准，其是施工单位进行工程施工的法律凭证，也是房屋权属登记的主要依据之一，更是在开发商与承包商发生纠纷时判断工程是否实际启动、开发商划拨款项能否被认定为工程款的重要标准。
办好“两证”审批也成为了政府主管部门优化城市营商环境的重要举措，广州市为持续优化和改善办理建筑许可营商环境，相关主管部门出台了《关于社会投资简易低风险项目工程规划许可证和施工许可证并联审批操作细则的通知》（穗建改〔2020〕2号）等一系列政策文件。按照新的改革政策，企业办理社会投资简易低风险项目（指单体建筑面积小于2500平方米、建筑高度不大于24米的普通仓库和厂房工程）建筑许可，通过广东省政务服务网“一站服务、一口受理、全程网办、分级管控”的工作模式，企业办事零成本，从取得用地后到办理产权登记全过程，企业只需经历6环节，用时28天。广州创新“两证”并联审批制度（含施工图设计文件审查），企业“一站式”网上申报，同时获得建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、工程质量安全监督登记等审批证照，审批时限压缩至5个工作日，大大提高社会投资简易低风险项目审批效率和服务质量。
目前我市城市营商环境虽有不足但整体形势还是非常好的，建议我市继续完善优化改革举措，充分吸收国内、国外城市先进经验，继续紧抓落实现有改革政策，进一步做实审批审查中心，加快优化营商环境建筑许可指标和营商环境立法工作。正如习近平总书记对优化营商环境的高度总结，“法治是最好的营商环境”。强化法治保障是优化营商环境的重要举措，律师作为全面依法治国的重要力量，应积极为法治化环境建言献策，把优化营商环境进一步纳入法治化轨道发出专业性声音。
文|黄晖 黄天云 广东恒运律师事务所
广州市优化营商环境专业律师智库成员